4 Принципы устойчивого развития исторических поселений
Настоящий раздел устанавливает принципы устойчивого развития исторических поселений. Принципы задают нормативные ориентиры устойчивого развития. Требования к процедурам реализации установлены в разделах 5–12 настоящего стандарта.
Принципы сгруппированы по направлениям устойчивого развития: общие принципы, применяемые ко всем направлениям (4.1); человек и сообщество (4.2); среда и наследие (4.3); экономика наследия (4.4); управление (4.5). Для целей трассируемости каждому принципу присваиваются устойчивый идентификатор и направление устойчивого развития; реестр принципов приведён в приложении В (В.9).
4.1 Общие принципы устойчивого развития
4.1.1 Целеполагание и видение в балансе «человек — среда — экономика»
Цели устойчивого развития исторических поселений формируются на основе баланса интересов человека (повышение качества жизни населения), среды (сохранение и развитие исторической среды и природного окружения) и экономики (обеспечение экономической жизнеспособности территории).
Формируется видение — перспективный образ территории как альтернатива инерционному сценарию, при котором цели устойчивого развития реализуются через сбалансированное социально-экономическое и пространственное развитие с учётом сохранения и активного использования историко-культурного потенциала. Видение связывает цели устойчивого развития, ценности жителей, миссию исторического поселения и его роль в регионе.
4.1.2 Наследие — самостоятельный вектор и фактор культурной готовности к изменениям
Культурное наследие позиционируется не как «общественная нагрузка» или отраслевое обременение, а как «общее благо» и самостоятельный равноправный вектор устойчивого развития наряду с человеком, средой и экономикой (4.1.1). Одновременно наследие обусловливает ход устойчивого развития через его определяющую роль в формировании культурной готовности людей и территорий к изменениям.
Упрощённое позиционирование наследия — только как дорогостоящего объекта недвижимости или только как туристического ресурса — не допускается в документах устойчивого развития. Историко-культурный потенциал транслируется в градостроительные и социально-экономические процессы через целостную систему инструментов, а не через изолированные отраслевые мероприятия.
4.1.3 Устойчивое развитие как непрерывный адаптивный процесс
Устойчивое развитие рассматривается как непрерывный процесс моделирования, адаптации и улучшения. Устойчивость системы планирования обеспечивается не фиксацией достигнутого состояния, а её адаптивностью: способностью пересматривать цели, инструменты и мероприятия при изменении трендов, тенденций и образа жизни жителей.
Документы устойчивого развития должны функционировать как информационная система, обеспечивающая моделирование территориальных и отраслевых проблематик на требуемый расчётный срок, а не как статичный документ с горизонтом, оторванным от текущих градостроительных процессов. Временной разрыв между горизонтами планирования документов территориального планирования и текущими процессами устраняется посредством формирования территориальных и отраслевых мероприятий устойчивого развития; для исторических поселений комплекс таких мероприятий оформляется документацией устойчивого развития — в составе мастер-плана или самостоятельно (5.1.4, 3.3.3).
К документации устойчивого развития, в том числе разрабатываемой в составе мастер-плана, предъявляются особые требования, обеспечивающие как минимум: социо-культурный анализ и учёт идентичности; позиционирование наследия как самостоятельного вектора и фактора культурной готовности к изменениям; выявление и доказанность социально-экономической ценности наследия и её интеграцию в городские процессы; координацию государственной охраны и развития; меры, обеспечивающие условия сохранения элементов предмета охраны и наращивание историко-культурного потенциала; подтверждение реальности функционирования социально-экономической модели территории в устанавливаемых границах и ограничениях исторического поселения.
4.1.4 Создание условий, а не предписание деятельности
Мероприятия устойчивого развития должны быть направлены на создание благоприятных условий (инфраструктурных, правовых, институциональных) для развития территории, а не на детальное предписание функционального использования объектов и ведения бизнеса. Цели формулируются в терминах условий и состояний.
Принцип применяется ко всем направлениям устойчивого развития: в экономике — как создание необходимых и достаточных условий деятельности (люди, территориальные и инфраструктурные ресурсы, планирование, лучшие практики); в сохранении наследия — как переход от запретительной формулы к обеспечению условий сохранения (4.3.9).
4.1.5 Учёт интересов будущих поколений
При принятии решений о развитии территории обеспечивается учёт интересов будущих поколений, сохранение и наращивание потенциала для долговременного развития исторических поселений. Культурное наследие рассматривается как невозобновляемый ресурс, ответственное использование которого — обязательство перед будущими поколениями.
4.2 Человек и сообщество
4.2.1 Человек — субъект развития: развитие территории через развитие человека
Территориальное развитие реализуется не только через преобразование среды, но и через целенаправленное развитие человеческого капитала: культура и наследие воздействуют на человека, а не на отрасли. Формируется компетентное сообщество, способное определять развитие среды; не допускается подготовка документа до вовлечения жителей.
Образование и развитие человеческого капитала на основе процессов сохранения наследия является устойчивой стратегией, обеспечивающей преемственность и воспроизводство ценностей исторической среды. Развитие компетентности населения, инвесторов и муниципальных служащих в области наследия и устойчивого развития является условием эффективного участия. Желаемое социально-экономическое состояние территории моделируется в том числе через мотивации, компетентность и ценности её жителей.
4.2.2 Культурный ландшафт как среда формирования человека
Ландшафт признаётся существенным компонентом окружения людей и основой качества среды проживания. Признаётся ценность всех ландшафтов исторического поселения (не только выдающихся), включая повседневные и нуждающиеся в восстановлении; формируются ландшафтные цели качества.
Культурный ландшафт рассматривается как среда непрерывного воздействия на жителей, формирующая идентичность, культурный и творческий запрос. Применяется принцип обратной связи: развитие человека направлено на создание среды, формирование среды — на определение человека. Создаются условия для реализации активированного средой культурного и творческого запроса жителей — вплоть до формирования культурной среды как пространства креативной и инновационной экономики.
4.2.3 Идентичность, социальная сплочённость и качество жизни
Выявляются и учитываются культурные обычаи, практики и ценности заинтересованных сторон (социо-культурный анализ). Идентичность определяет связанность людей с культурой и территорией, влияет на предпринимательскую активность, сплочённость сообществ и готовность жителей к принятию изменений и совместному преобразованию среды; преобразование среды эффективнее осуществляется объединениями или группами жителей, и социальная сплочённость учитывается при планировании.
Обеспечивается повышение качества жизни населения при сохранении и развитии исторической идентичности места; формирование чувства принадлежности и социальной сплочённости на основе историко-культурного наследия; формирование комфортной среды для человека преимущественно через сохранение и преемственное развитие исторической среды.
4.2.4 Участие заинтересованных сторон
Обеспечивается активное участие заинтересованных сторон (жители, бизнес, некоммерческие организации в сфере наследия, профессиональное сообщество, органы власти) в планировании, принятии решений и реализации — от целеполагания до мониторинга. Планирование рассматривается как открытый процесс, в который вовлечены все заинтересованные стороны; результаты участия составляют часть доказательной базы качества решений.
4.2.5 Социальная защита, равный доступ и доступность наследия
Режим охраны создаёт асимметрию нагрузок на собственников и жителей исторических территорий. Устойчивые системы должны обеспечивать минимум необходимых благ тем, кто несёт издержки ради общего блага. Применяется принцип компенсации издержек, связанных с охранными обременениями, в формах и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, с учётом пространственного неравенства доступа к инструментам поддержки. Настоящий пункт не устанавливает расходных обязательств и новых мер поддержки. Должны учитываться социальные риски вытеснения жителей и джентрификации.
Обеспечивается физическая и информационная доступность объектов культурного наследия для населения, а также создание условий для их использования в образовательных, культурных и туристских целях.
4.3 Среда и наследие
4.3.1 Приоритет сохранения наследия как общего блага и ресурса развития
Обеспечивается приоритетность мер по сохранению объектов культурного наследия и предмета охраны исторического поселения при принятии решений о развитии территории. Культурное наследие используется как активный ресурс повышения качества жизни населения, развития экономики и формирования комфортной среды проживания при обеспечении его сохранения для будущих поколений.
4.3.2 Сохранение подлинности и целостности исторической среды
Подлинность является фактором устойчивости и востребованности городской среды: подлинное пространство воспринимается как безопасное и проверенное временем, формируя эффекты социальной идентичности, значимые для привлекательности территории и бизнеса в сфере обслуживания населения. Обеспечивается сохранение подлинности и целостности исторической среды как взаимосвязанных свойств наследия.
4.3.3 Учёт историко-культурной ценности при планировании развития
Историко-культурная ценность используется как основание для установления режимов охраны, приоритизации мер развития и формирования требований к градостроительным регламентам. При оценке вариантов развития — в том числе при комплексном развитии территорий на исторических территориях — применяется принцип: культурная ценность учитывается наравне с финансовой; идентичность и подлинность рассматриваются как факторы потребительской лояльности и премии за уникальность, а не как обременение проекта.
4.3.4 Многослойность городского наследия (подход исторического городского ландшафта)
Наследие исторического поселения включает взаимосвязанные слои: историческую застройку и планировочную структуру, природные элементы и ландшафт, нематериальные практики и социальные уклады, визуальные связи и панорамы. Управление устойчивым развитием должно учитывать все слои в их взаимодействии, не допуская изолированного рассмотрения отдельных компонентов наследия в отрыве от целостной системы исторического городского ландшафта и деятельности.
4.3.5 Выявление, сохранение и использование нематериального наследия
Выявляются и учитываются практики, уклады, ремёсла, традиции и исторический опыт развития территории — в том числе не имеющие материального выражения в настоящее время. Нематериальное наследие рассматривается как потенциал гармоничного развития человека, среды и экономики и как ресурс для проектных решений устойчивого развития.
4.3.6 Защита контекста наследия и иерархия смягчения воздействий
Охрана объектов культурного наследия и исторической среды включает защиту не только самих объектов, но и их окружения, градостроительного контекста, видовых раскрытий, панорам и пространственных связей. Утрата контекста снижает историко-культурную ценность объекта и ослабляет его потенциал как ресурса развития территории.
При планировании новых объектов, реконструкции и иных изменений в исторической среде применяется иерархия смягчения воздействий:
а) избежание негативного воздействия на объекты культурного наследия и предмет охраны исторического поселения — приоритетная мера;
б) при невозможности избежания — снижение воздействия до минимально возможного уровня;
в) далее — реабилитация (восстановление) нарушенных характеристик среды;
г) компенсация — крайняя мера при обоснованной невозможности иных решений.
Компенсация не применяется к элементам предмета охраны исторического поселения: указанные элементы подлежат безоговорочному сохранению. Настоящий пункт устанавливает иерархию смягчения для всех этапов документации; разделы 7–12 её не воспроизводят и на неё ссылаются.
Совместимость изменений с предметом охраны проверяется по 4.3.8 и 7.12.1. Дополнительная оценка косвенного влияния на предмет охраны и историческую среду (3.3.4) выполняется по 7.12.2 до фиксации видения развития территории, целевого сценария и мероприятий проектного решения и при существенном изменении принятого решения. Оценка не является условием выдачи разрешения на строительство и не подменяет государственную историко-культурную экспертизу, проводимую в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ [1].
4.3.7 Качество вмешательств в историческую среду как фактор капитализации
Качество любых вмешательств в историческую среду рассматривается как многомерная характеристика (экологическая, культурная, социальная, экономическая). Вмешательства должны обеспечивать сохранение подлинности и целостности наследия. Принципы признанных международных хартий и рекомендаций в области охраны наследия учитываются в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации; документы приведены в приложении А.
Качество архитектурной среды является стратегическим императивом устойчивого развития исторических поселений: высокое качество архитектуры при реновации и регенерации формирует основу капитализации недвижимости и конкурентоспособности проектов развития исторических территорий по отношению к проектам на неисторических территориях.
4.3.8 Управление изменениями в балансе сохранения и развития
Управление наследием рассматривается как управление изменениями с сохранением ценности: жёсткая фиксация сохраняемых элементов (предмет охраны) обеспечивает основу, за пределами которой допускается преемственное развитие. Любые изменения должны быть проверены в прогнозе на совместимость с предметом охраны. Сторона развития ограничивается положениями предмета охраны и требованиями градостроительных регламентов исторического поселения; сторона защиты тщательно и юридически точно фиксирует ценностные и сохраняемые элементы.
4.3.9 Активное обеспечение условий сохранения
Директивного указания о сохранении предмета охраны недостаточно: элементы охраны деградируют без организационных, финансовых и смысловых условий. Применяется принцип перехода от формулы «запрещено разрушать» к формуле «обеспечены условия для сохранения» — включая содержание, мониторинг и источники финансирования для ключевых элементов предмета охраны.
4.3.10 Наращивание историко-культурного потенциала
Создаются организационные, правовые и иные условия, способствующие не только сохранению, но и планомерному наращиванию историко-культурного потенциала исторического поселения — преимущественно через опережающие историко-культурные, социо-культурные и архитектурно-градостроительные исследования, а не только через сохранение уже выявленного. Наращивание потенциала обеспечивает паритет сферы наследия с градостроительной отраслью.
4.3.11 Нагрузка на исторические территории
Каждая историческая территория имеет предел нагрузки; превышение ведёт к деградации объектов, утрате подлинности и вытеснению жителей. Управление нагрузкой проверяется по рискам вытеснения жителей, джентрификации и туристической монофункции (4.2.5, 5.4.4, перечисление к) и измеряется показателями приложения Б (Б.2.1.6, Б.2.2.2). Туристическая монофункция создаёт уязвимость территории и должна предотвращаться диверсификацией функций и регулированием потоков.
4.3.12 Регенерация исторической среды
Формируется система мероприятий, направленных на восстановление целостности композиционной структуры исторического городского ландшафта и природного окружения. Предусматриваются сохранение, восстановление и преемственное развитие традиционных градостроительных характеристик среды (улично-дорожной сети, исторической парцеллярной структуры, фронта застройки улиц, традиционной системы озеленения, элементов гидрографической сети, характера рельефа и др.). Сохранению подлежит историческая среда в целом — не только объекты культурного наследия, но и рядовая историческая застройка как её носитель.
4.3.13 Устойчивая интегрированная консервация
Сохранение культурного наследия и устойчивое развитие территории рассматриваются как единый процесс, а не как конкурирующие задачи. Решения о развитии принимаются так, чтобы ценность наследия, жизнеспособность территории и общественный консенсус обеспечивались совместно. Интегрированная консервация включает координацию охраны и развития (4.5.4), участие заинтересованных сторон (4.2.4) и проверку совместимости изменений с предметом охраны (4.3.8).
4.4 Экономика наследия
Принципы настоящего подраздела образуют последовательность: позиционирование и доказанность ценности наследия (4.4.1–4.4.3), затем — интеграция ценности в экономические и инвестиционные процессы (4.4.4–4.4.7).
4.4.1 Доказанность вклада наследия и социально-экономическая ценность наследия (СЭЦН)
Обеспечивается доказанность вклада культурного наследия в развитие территорий и человеческого капитала. Выявляются, оцениваются и развиваются социально-экономическая ценность наследия и её интеграция в городские индустрии и функциональные процессы; моделируется социальное, образовательное и культурное воздействие наследия на жителей исторических поселений. Социальная и экономическая ценность наследия должна быть доведена до участников градостроительных и инвестиционных процессов на языке эффектов, понятном инвесторам и органам власти: сохранение наследия без доказанного вклада в благосостояние людей не обеспечивается устойчивым финансированием.
Оптимальная структура аргументации включает: позиционирование и брендинг территории; социальную ценность и развитие человеческого капитала; экономическую ценность; формирование комфортной городской среды; усиление потенциала наследия.
4.4.2 Сохранение наследия как институт общественного доверия
Выполнение обязательств перед прошлым — культурным наследием — формирует доверие инвесторов и общества к выполнению обязательств перед будущим в рамках инвестиционных и иных программ развития территории. Бережное отношение к наследию является свидетельством ответственности органов власти.
4.4.3 Развитие на основе исторического опыта и бренд территории
Развитие территорий и отраслей с опорой на исторический опыт (в том числе нематериальный) более естественно принимается социумом. Исторический опыт учитывается в программах подготовки кадров, позиционировании территорий и создании локальных брендов. Бренд исторического поселения формируется на основе осмысления и интерпретации исторического опыта и может выступать «зонтичным» для локальных производств, использующих бренд территории в позиционировании продукции. Культура, идентичность, традиции и исторический опыт составляют нематериальный актив («гудвилл») исторического поселения и учитываются при оценке потенциала его экономики.
4.4.4 Адаптивное использование и интеграция наследия в функциональные процессы
Обеспечивается приспособление объектов культурного наследия для современного использования (3.1.17) и адаптивное использование исторических зданий, не являющихся объектами культурного наследия (3.2.6), с минимальным вмешательством в подлинную материальную ткань при функциональном наполнении, обеспечивающем экономическую жизнеспособность. При дефиците финансирования рекомендуется реализация состава работ, минимально необходимого для запуска объекта в коммерческий оборот, без снижения предмета охраны (3.1.15) и без сокращения состава работ, установленных Федеральным законом № 73-ФЗ [1].
Наследие интегрируется в городские индустрии и функциональные процессы (туризм, образование, культура, творческие индустрии) при сохранении и развитии его социально-экономической ценности; наследие рассматривается как актив творческого предпринимательства, а историческая среда — как пространство креативной экономики.
4.4.5 Инвестиционная прозрачность, готовность и предсказуемость условий
Формируется иерархическая система инвестиционных паспортов (от уровня памятника до уровня исторического поселения). Рекомендуется обеспечивать доступность технико-экономических и организационно-правовых параметров развития исторических объектов и территорий. Полнота учётной документации (утверждённый предмет охраны, кадастровые данные, охранные обязательства, акт технического состояния, сведения об обременениях) измеряется показателем приложения Б (Б.1.5.2) и не является запретом вовлечения объектов культурного наследия в хозяйственный оборот. Информацию об инвестиционной готовности объектов рекомендуется размещать в открытых информационных ресурсах.
В составе документации устойчивого развития предусматривается предварительный отбор инвестиционных лотов с прозрачными технико-экономическими параметрами; лоты формируются как единый комплекс (реставрация, воссоздание, новое строительство) с сосредоточением на качестве развития исторической среды, а не на максимизации компенсационных объёмов. Отрицательные технико-экономические параметры без модели использования социально-экономической ценности наследия признаются причиной деградации объектов.
Предсказуемость условий — основной фактор устойчивости инвестиционных проектов на исторических территориях: сохраняемые характеристики среды и требования к развитию фиксируются на максимально ранних этапах инвестиционного цикла, сохраняют однозначность на всех стадиях и не содержат «серых зон». Упрощение процедур без формализации характеристик среды создаёт для инвестора большую неопределённость, чем сложные, но ясные правила.
4.4.6 Экономическое измерение ценности и диверсификация финансирования
Устойчивость территории требует измерения экономической и культурной (нерыночной) ценности наследия и обоснования источников финансирования; проектные решения не могут закладываться в расчёте на необеспеченные источники. Долговременную устойчивость обеспечивает портфель инструментов (государственно-частное партнёрство, целевой капитал некоммерческих организаций, туристический налог, субсидии, льготное кредитование, краудфандинг), а не разовые субсидии.
4.4.7 Интеграция инвестиционного планирования
Инвестиционное планирование является неотъемлемым элементом устойчивого развития. Система должна обеспечивать моделирование градостроительных решений по объёмам, видам инвестиций и источникам финансирования во взаимосвязи ценностных приоритетов и экономических возможностей.
4.5 Управление устойчивым развитием
4.5.1 Иерархия ценностей и каскадирование целей
Цели устойчивого развития должны быть увязаны с ценностями жителей, ценностями (принципами) развития города (исторического поселения) и региона, отражая миссию исторического поселения в региональном контексте. Целевые показатели должны обеспечивать возможность трансляции (каскадирования) на различные виды архитектурно-планировочных образований через пространственный инструментарий территориальной модели.
4.5.2 Комплексная оценка, инерциальный прогноз и сценарный подход
Оценка текущего состояния территории и прогноз потенциальных состояний выполняются по направлениям устойчивого развития с выявлением причин негативных состояний и формулированием гипотез для их объяснения; система оценки должна обеспечивать возможность оперативного градостроительного и экономического анализа любой территории или отраслевой системы.
Разрабатываются и анализируются сценарии устойчивого развития территории с учётом вариативности выявленных приоритетов и проблематик; определяется целевой сценарий как оптимальный подход к достижению видения развития, альтернативный инерционному.
4.5.3 Учёт технологических изменений и мониторинг трендов
Решения по развитию инфраструктуры и территорий должны проактивно учитывать прогнозируемые технологические и социальные изменения (в том числе новые модели мобильности, изменение структуры транспортного парка, внедрение беспилотных технологий и иные). Обеспечивается активный мониторинг трендов, тенденций и изменений образа жизни жителей — а не только степени реализации заложенных мероприятий; система планирования должна обеспечивать моделирование реакции территориальных и отраслевых систем на новые тренды.
4.5.4 Координация государственной охраны и развития
Разделяются полномочия по выявлению, определению и фиксации ценностных характеристик (предмет охраны) и регламентации развития территории. Обеспечивается согласованность решений органов охраны наследия и органов, ответственных за развитие территории. Координация государственной охраны и развития обеспечивается и при подготовке документов планирования, в составе которых разрабатывается документация устойчивого развития (5.1.7).
Установление охранных ограничений (в том числе требований к градостроительным регламентам исторического поселения) рекомендуется совмещать с формированием программ и мероприятий развития. Стандарт не обусловливает утверждение актов охраны наличием экономической модели документации устойчивого развития. Рекомендации по разработке документации исторического поселения в связке с разработкой и реализацией документации устойчивого развития приведены в приложении Г.
4.5.5 Интегрированный подход и межотраслевая модель управления
Применяется интегрированный подход к управлению устойчивым развитием, обеспечивающий координацию действий в различных сферах и согласованность решений на различных уровнях управления. Реальная модель функционирования города не совпадает с отраслевым делением и имеет межотраслевой характер: формируются межотраслевые мероприятия с фиксацией операционных ролей заинтересованных ведомств, что обеспечивает интеграцию культурного аспекта в элементы функциональной городской модели.
4.5.6 Основанность на фактических данных
Решения обосновываются данными комплексной оценки, мониторинга и анализа. Данные используются для формирования целей и оценки эффективности мер по устойчивому развитию.
4.5.7 Управление на основе показателей воздействия
Формируется и используется система показателей устойчивого развития для мониторинга достижения целей, оценки эффективности мер и принятия управленческих решений, включая матрицу качества по этапам жизненного цикла (планирование, проектирование, строительство, эксплуатация).
Индикаторы мониторинга должны оценивать воздействие на целевые системы и состояния и иллюстрировать межотраслевое воздействие, а не только степень выполнения заложенных мероприятий.
4.5.8 Непрерывное улучшение и пилотные проекты
Обеспечиваются процессы непрерывного улучшения системы управления устойчивым развитием на основе мониторинга показателей, анализа результатов и корректировки целей и мероприятий. Пилотные проекты применяются как метод настройки проектных решений перед масштабированием.
4.5.9 Лидерство и актуальность для органов управления
Обеспечивается лидерство руководства при внедрении решений устойчивого развития и увязка документов устойчивого развития с формализованными оценками деятельности органов управления, действующими на дату разработки документации.
4.5.10 Прозрачность, подотчётность и цифровизация
Гарантии прозрачности и подотчётности являются условием доверия и долгосрочной устойчивости управления наследием. Обеспечиваются публичная отчётность, открытые данные и документируемость решений.
Цифровизация применяется для снижения транзакционных издержек, расширения доступа к информации, поддержки управления нагрузкой на исторические территории и мониторинга состояния объектов культурного наследия.
4.5.11 ИИ-готовность документации
Документацию устойчивого развития рекомендуется формировать в состоянии ИИ-готовности: структура и данные документации позволяют выполнять процедуры разделов 4–12 информационной системой, в том числе на основе искусственного интеллекта. Подход к ИИ-готовности и рекомендуемая графовая модель территории приведены в приложении В и не являются условием соответствия документации разделам 4–12. Прогноз влияния мероприятий с использованием графовой модели не заменяет оценку по 7.12.